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光明日报刊发学者文章:大学法人化改革中的问题和疑虑
【2015-12-04】  【作者:】  【关闭】  【打 印

《光明日报》2014年7月22日(作者:谢笑珍)题:【前沿问题】大学法人化改革中的问题和疑虑

【编者按】自《高等教育法》和《国家中长期教育改革和发展规划纲要》颁布以来,中国大学改革迈开了实质性步伐。其中,大学法人化成为改革的方向。作者认为,大学传统的事业单位法人定位具有局限性,必须进行改革,而改革的关键在于“一体两翼”的制度设计能否取得成功:“一体”,即大学在法律上成为真正的法人主体;“两翼”,即大学成为法人主体最关键的两个要素,也就是大学章程和大学治理结构两个方面的制度设计。作者从法理角度对大学法人化改革存在的问题和疑虑进行的解读,具有一定启发意义。

事业单位法人定位对大学的局限

目前,国内的大学是事业单位法人,这种法律定位存在很大的局限性。事业单位是计划经济体制下与党政机关、企业单位概念相对应的分类概念。计划经济体制下大学作为事业单位的典型特征是,大学秩序是严格的封闭的权力科层秩序,政治权力和行政权力是最高层次的权力,并使所有的大学组织科层化,且渗透到大学组织的方方面面,大学资源的分配按照大学科层等级秩序来进行分配。这导致大学自主办学权力弱化,自我发展动力不足,学术创新能力较低。大学从单位到单位法人,显然是一种从计划体制向市场体制转变下的法律进步。但是,这并没有摆脱事业单位的缺陷。最典型的表现是,政府部门垄断了大学资源的分配权,大学成为政府的附庸,大学有相应的行政隶属关系和行政级别,大学内部的治理同构于政府管理,内部治理结构同构于政府管理结构。因此,大学法人化改革,必须改革这种事业单位的后遗症。大学法人化改革,首先必须去除这种事业单位行政化的后遗症。

我国大学法人的法律属性模糊,在实践中存在不小的困惑。因为不同的定位,其实现法人功能的大学章程和治理结构设计千差万别。从人力资源来说,强制性编制的存在,是大学作为公法人的典型特征。编制不仅管住“人”,而且决定拨款的数额。这无疑限制了大学法人的人力资源使用权,为其治理结构的制度设计带来困扰。而大学对人力资源的灵活配置,是社会主义市场经济条件下作为法人的基本条件之一。

从财产权利来说,大学法人财产权非常模糊。大学法人财产来源公私皆有:政府的初始出资,每年的教育拨款、扶持资金、捐助捐赠资金和财产,学费杂费,校办企业的利润、租金,知识产权、著作权转让费用等。大学法人财产属于国有资产吗?财产的所有权人是全民吗?所有权人对剩余财产具有分配权吗?财产权的所有权利都由大学法人享有吗?大学法人能进行营利性经营吗?大学法人承担民事责任的财产范围如何确定?大学法人能够破产吗?这些问题,有待法律给出答案。

大学章程还需从顶层全新设计

章程是大学法人化改革在法人治理制度层面的顶层设计。我国大学主要是在2012年《高等学校章程制定暂行办法》(以下简称《办法》)实施后开始了章程补定的工作。实践中,大学章程的补定,在委托的合法性、制定程序的合法性、效力的合法性方面都存在诸多法律瑕疵。

大学外部治理关系没有理顺,导致委托的合法性存疑。按照《办法》的规定,由举办者授予大学法人对章程的制定权。但是,在没有明确获得委托人即举办者授权的情况下,怎么界定“举办者的权利义务”,怎么界定“举办者、主管教育行政部门”与学校的关系?在校党委成员、校长、副校长都是上级党委任命的前提下,大学又怎么敢清晰界定这种政治权力和办学自主权之间的关系?所以,从逻辑上来说,应通过外部契约明确举办者的权利义务,而不是交给大学法人去界定。

《办法》规定,章程的制定程序依次是:起草、教职工代表大会讨论、校长办公会议审议、学校党委会审定。但是《办法》并没有规定章程起草者的性质、名称、人数、名额比例、相关利益方代表,章程起草环节存在随意性和不确定性。其次,教职工代表大会讨论程序何时启动、开几次、需不需要表决、需不需要形成决议,校长办公会议审议程序中审议方式、流程、效力等,《办法》没有明确规定。再次,党委会行使审定权,应该由党委会的最高负责人即党委书记在讨论审定后签发,而不是由校长来签发。就目前而言,从起草程序到审定程序,都存在着程序上的诸多瑕疵。

《办法》规定,对已有的高校章程,实行核准制;对新设立的高校的章程,实行批准制。核准或批准后,章程生效。然而,问题是,章程文本应归于契约范畴还是行政文件范畴?章程涉及利益主体是多方面的,有作为举办者的国家或地方政府、教育行政管理部门、其他相关部门、大学法人治理结构、教职工、学生、学术组织、基金以及其他利益相关者;涉及的权力关系多元,如政治权力、行政权力、学术权力、民主管理权力的界定和相互关系。章程文本不具有法的效力,因为它不是通过立法机关和立法程序产生的。但作为契约,章程不应包含处罚权等行政权力的规定,如对学生开除学籍、勒令退学的处罚;如作为行政文件,章程却又是大学自己制定的,明显不应归于行政文件的范畴。这种文件经过核准或批准后,其法律效力却在委托的合法性、制定程度的合法性、效力的合法性上说不清楚,仍需要在顶层制度方面进行全新设计。

大学法人治理结构仍需再设计

大学法人治理结构的制度设计,是保证大学法人化改革能否有效推进的组织保障。按照法律规定,公立大学法人的治理结构是:实行校党委领导下的校长负责制,校长是大学的法定代表人。这种治理结构设计,从理论到实践都存在困惑。

一是大学党委作为大学法人治理结构的最高决策机构,与一般法人治理理论相冲突。按照法人治理理论的一般理解,作为大学举办人的政府,有权组织一个类似于公司法人的股东会,作为大学法人的最高决策机构。但是,因为政府也是接受同级和上级党委的领导,不能按照投资人决策的一般逻辑来组建大学法人的最高决策机构。校党委不仅代表着上级党委的意志,而且代表着作为举办者的政府的意志。校党委作为大学法人的最高决策结构的法律设计,不同于国外大学的董事会制、理事会制、校务委员会制,是领导层面的“委员会制”与执行层面的“一长制”的结合,是依照中国的国情所作出的必然选择。

二是大学法人治理结构中决策机构与执行机构、学术机构、民主管理机构之间存在冲突。作为大学法人的最高决策机构,理当有权力任免执行层面的“高管”。但是,大学校长和副校长不是由校党委任免的。这会造成校党委(最高决策机构)和以校长为代表的学校行政机构(大学治理结构的执行机构)之间,理论上存在冲突。

最突出的问题是校党委代表的大学政治权力、校长代表的大学内部行政管理权力、以教授群体为代表的教师学术权力、以教职工为代表的民主管理权力之间的边界不清:政治权力边界模糊导致举办者的行为无法制约,校党委的权力无法监督,法人治理结构通过章程外的政治权力程序产生,其身份认同首先是官员,其次才是作为大学法人的治理结构“高管”,导致大学法人治理结构首先是一个官僚治理结构,其次才是一个学术治理结构;行政权力的边界模糊,导致行政管理权力不断侵蚀学术权力和民主管理权力,对大学这种以学术为生命的特殊法人组织非常不利;学术权力的边界模糊,以教授群体为代表的学术组织在大学法人治理结构中的地位不明确,党委和行政系统人员纷纷侵占学术资源,变身“学术人”,与以教授为代表的学术人混同,而学术人则提出回到古典大学教授治校模式,否定现行的大学治理模式和相关机制设计。

大学法人化改革的建议

鉴于前述大学法人化改革中存在的问题和疑虑,提出几点建议:首先,在立法层面引进公法人和私法人的概念,把公立大学定位为公法人,明确大学法人的法律属性,放弃事业单位法人的概念。其次,在章程制定方面,通过外部契约的方式,明确举办者与大学法人的关系,改变目前由举办者委托大学通过章程的方式来约定举办者与大学关系的做法;通过完善章程制定程序,使各个环节充分发挥作用,既不错位,也不越位。再次,妥善处理政治权力、行政权力、学术权力、民主管理权力之间的关系,构建在校党委领导下的校长负责制的基础上的党委决策、行政执行、学术自治、民主管理的大学法人共同治理结构,形成权责清晰、分工明确、相互制衡、相互支持的治理机制。

总之,大学法人化改革去行政化是必要的,但“去行政化”应仅仅针对大学法人的“去行政级别”和“去行政化管理模式”,而不应该全盘否定现行的大学治理机制。

(作者单位:华南理工大学高等教育研究所,本文系广东省哲学社会科学规划项目“大学学术治理‘去行政化’的制度路径”[项目编号:GD12CJY07]阶段性成果)

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